雲論 : 司法惹民怨 法官應落實「依法審判」


約博／E-政策網創辦人
蔡總統您在2016年甫當選之時，人民對您最深的期待就是「司法改革」，您所任命的司法院許宗力院長出身學界，很有理想性也很用心，很積極提出了諸多希冀保障人權的改革措施，包括《憲法訴訟法》、大法庭新制等，然「人民參與司法審判制」與《揭弊者保護法》卻功敗垂成。吾人相信，司法改革之核心理念在於，希冀透過法制面之改革，達到真正能夠定紛止爭，實現公平正義的目標。然而時至今日，蔡總統您已然再度連任，民進黨執政四年多來，再來檢視台灣的司法體制與訴訟實務，到底台灣的司法與「正義」的距離有多遠，到底人民對於司法的信任度又到底靠近了多少呢？
 
人民對於司法之所以感受深刻，乃因其在日常生活中，當其與周遭環境互動過程中發生紛爭時，不管是民事上的私人糾紛，或者是刑事上的國家刑罰權之行使，抑或是人民權益可能遭受政府部門公權力之侵害，人民期待可以透過司法途徑，讓事實真相透過法律途徑可以被彰顯，進而可以讓公理正義在法庭上得以彰顯。
 
然而，有多少受害的當事人，在明知事實真相的情況下，卻無法透過司法來彰顯應有的公理與正義。這些情況有些是因當事人無法提出對其本身有利的具體證據，基於舉證責任之所在而敗訴。但可能更多人面對的是，整個國家法律規範上不合理之現況所致，導致其明知有冤情但卻求助無門，欲哭無淚。吾人相信，這些才是司法引起民怨的最主要原因，也是司法改革最應該正視的主要現象與問題所在。
 
司法民怨以「行政訴訟」為首
以民事法層次而言，雙方當事人基於各自私人間紛爭訴請法院定奪，法院立於公正第三者地位，協助兩造達成定紛止爭之目的。目前法制上之規範，主要以「當事人主義」為其上位概念，建構出以契約自由為基本原則，輔之以侵權行為等損害賠償概念，以及契約正義等財產法制，以及家事事件等特別法制的民事法規範體系。
 
在刑事法層次而言，主要是國家為了保障特定「法益」，而制定出一套追訴、審判與處罰違反及侵害相關法益之行為人。以往在國家尚處於威權統治時代，刑事法律最容易造成國家檢警機關，不當使用公權力的強制手段來違法取得證據，進而入人於罪，嚴重違反保護人民的訴訟權，以及實體上的生命權、人身自由權，乃至其他的重要的人格權。但自從台灣民主化之後，在相關法律都已經大幅度翻修，乃至許多憲法解釋等，都已經對於人民在訴訟權上的保障大幅提升。程序正義以及訴訟權保障對一般人民而言已經都是耳熟能詳，可以朗朗上口的司法用詞。
 
然而，在行政法層面的現況與問題，就與前二者有較大的落差與不足。行政訴訟作為人民不服政府機關公權力作為，認為其遭受行政行為不當之對待，致損害其憲法上所保障的權利。在早期許多特殊身分者基於特殊權力關係之故，根本連憲法上訴訟權之保障都沒有，後來在歷次大法官解釋中慢慢賦予特定具有特殊權力關係者，當期遭受機關不公平對待時，可以藉由司法程序來主張其權力。然而，即使人民有了可以透過司法審判程序來主張與捍衛其受損權利的制度設計，但若相關法制規範不完備，可能人民能夠經由司法程序來主張與捍衛其受損之權利的可能性，仍然是極為低微渺茫的。這是為何行政訴訟素來被譏為「敗訴法院」或者「駁回法院」之故，當然這當中部分是真的提告的人民理由不當，或者證據不足。但真正引起民怨的部分在於，因為相關之法制規範其實本身就極為不利於原告，導致明知存有冤情卻因訴訟權被不公平剝奪，而求助無門，導致含冤飲恨。
 
司法改革應重視前端的「程序正義」
司法院長許宗力本身就是國內公法學的權威學者出身，自當深知我國在公法領域以及行政訴訟實務上的相關問題。許院長所催生的《憲法訴訟法》就是以保障人權為目標，將大法官解釋予以個案化的重要制度變革。然而，徒法不足以自行，緣木無法求魚，憲法訴訟保障人權只在末端，前端的訴訟程序上，倘若諸多程序不正義之處，再來奢求後端的憲法保障人權，其實不只是事倍功半，更可能是緣木求魚，且會造成司法資源的浪費。
 
筆者斗膽跟許宗力院長提供個人淺見如下：
應從「強化行政訴訟的程序正義」著手，在保障人權的前端，從強化人民的訴訟權著手，方為正道。亦即，若能在訴訟階段就能先防弊於未然，必能大幅減少以後進入到憲法訴訟階段的冗長繁複階段，不只可以早日讓正義可以彰顯，更可以大幅減少民怨進入司法程序，浪費司法資源的繁複過程。
 
改革程序正義之具體內涵：落實依「法」審判
我國現行行政訴訟最主要的弊端在於，實務界並未落實依「法」審判之最基本原則。此所謂「法」乃指，凡規範影響人民基本權重要之事項，應落實以立法院通過，經國會監督之法律為準則。然現行實際情況是，實務上許多法官裁判之依據，其實並非依據嚴格之法律規範，而是司法實務界長久慣行的「判例」。司法實務圈長期以來封閉保守，且存有自我保護之慣習，所以在內部知情者基於自我利益不願揭露，外部涉訟者因不明究裡且無有效陳情管道情況下，此種「判例」其背後涉及侵害人民訴訟權的問題，常無法成為檯面上當局者討論與重視的問題所在。
 
問題一：資訊未充分揭露　嚴重影響當事人訴訟權
首先，在於落實當事人「武器對等原則」。
訴訟程序最基本的原則，就是當事人「武器對等原則」，此原則無疑是訴訟程序當事人間，所應具備的前提要件。
所謂「武器對等」，主要表現於雙方當事人在訴訟程序上，彼此應有平等合理的證據調查權。尤其是，當人民要與國家公權力對抗時，倘若相關法律或者實務規範，還不當的限制人民對於政府機關的證據調查權，這樣的實務規範無疑是大大限制人民的訴訟權。這樣的司法程序，當然無法得到人民的信任。這樣的司法，也就是距離正義很遙遠的司法。
 
目前我國對於政府資訊之揭露，有所謂《政府資訊公開法》之規範，然其中第18條，則是對於限制政府資訊公開的相關規範。除此之外，尚有所謂《檔案法》作為其特別法之規定，其中第18條，也是對於政府資訊不得公開的相關規範。而這兩個法規，也常作為行政訴訟實務，被告的政府機關提出作為不願公開政府資訊的主要法源依據。因為相關法令對於限制政府資訊之揭露的規範不夠明確，司法機關運用其自由心證，經常都做出對被告機關有利的解釋與做法。反正法官的自由心證是其王道，誰能奈他何？《刑法》第124條之枉法裁判罪，又幾乎未見有任何提告與成罪之可能。此其一也。
 
問題二、司法自行造法　限縮人民告訴權
其次，司法造法，自行解釋法律，自成司法實務界規範常態之情況也屢見不鮮。
除了前述，對於行政機關證據揭露部分，法界多半是以其「自由心證」來定奪外，在檢察實務上，一個很經典的「司法造法」。情況就是，對於《刑法》第132條告訴權之行使對象，法條文義上規定是以犯罪之「受害者」為對象，但檢察實務界就自行將其作限縮解釋，認為在公務員觸犯刑法有關瀆職或貪汙等違反國家法益的犯罪時，排除可能因為該罪受害的人民提起告訴，因其只是該罪的「間接受害人」。
 
所以，當檢察官對該罪以不起訴處分結案時，因該罪受害的人民，就無法進一步去追究該不起訴公務員的可能罪責，乃至了解相關的案情內容。而許多行政訴訟案例，其實都是以公務員可能違反相關的國家法益之罪責，為人民提起行政訴訟的基準點，倘若無法在前階段的公務員犯罪階段，獲得確實的犯罪事實以及證據資料，其實將會大大影響到他後續提起行政訴訟的諸多論證事實，乃至犯罪資料之取得。
 
問題三、「判斷餘地」規範不清　嚴重限縮人民訴訟權
再者，在司法審判實務上，對於行政機關之行政作為，在某些領域上，司法界自成一格，提出一套所謂保護行政機關的理論，謂之「判斷餘地」理論。司法在處理不確定法律概念的情況，在某些涉及高度屬人性、專業性、不可替代性的情況下，會基於尊重該機關之判斷，而原則上給予高度尊重機關判斷之餘地，原則上只作形式審查，而不會進入實質上妥適性的審查階段。
 
雖然實務上，有說只有在機關有恣意濫用或者其他不法情事的情況下，司法才會介入作實質性審查。然而，所謂例外審查的情況，其實又是司法機關可以充分發揮其「自由心證」的場域，這也是為何司法實務界要大力來捍衛其「審判獨立」（實質上就是對其「自由心證」可以無限上綱的捍衛）之內在緣由。「判斷餘地」當然有其存在的必要性，然而，如何規範其行使之標準，不應該通盤委由司法實務界以其「自由心證」判斷，因為這些影響的都是人民在憲法上所保障，很重要的基本人權，理應要由立法院所通過的正式法律加以詳細的規範才屬合理。
（按：筆者相信多數司法人員均能秉持其道德良知，良善運用其自由心證，但基於司法嚴謹性考量，以及保障人民權益的立場，吾人認為還是應有法律相關明確規範為宜，防免可能的道德危機與後續紛爭之可能性）。
 
結論：行政訴訟實務應全面檢討
以上所列三大問題，都是行政訴訟實務極為常見，人民在審判實務上經常遇到的訴訟上之困境與無奈，這也就是為何行政訴訟實務上，人民勝訴率極低的一個主要原因。而究其根源，主要問題均出在於法律規範不明確，任由實務機關自行解釋。在本位主義影響下，法院通常在基於有利於機關的「心證」前提下，作出不利於人民訴訟權的實務解釋。因此，筆者強烈建議司法主政者應該正視前述這些情況，全面檢討這些存在於行政訴訟實務層面諸多的實務解釋。倘若是影響人民基本權重大事項者，應該嚴肅檢討其規範內涵與方式，改以國會審查通過的「法律」來做更具體明確的規範為宜，如此才較能做出確保人民權益的法律規範。
 
誠摯希望司法主政者能體察民情，就前述筆者所論，在現行實務規範上，全面加以檢討。在若干不合時宜且侵害人民訴訟權的部分，不應只是一味讓司法實務界長久以來的「慣例」來主導實務之運作，而應該要經由嚴謹的立法程序，經過國會的洗禮與檢驗下，才能作為司法實務界可以用來審判攸關人民基本權利的法規範。筆者深信，這樣的改革主張不僅可以大大改進審判實務冤錯假判的可能性，更可以大大提升人民對於司法的信賴，且可以大幅減少後續案件進入救濟的數量，進而減輕司法案件之負擔，可謂一舉數得，正本清源之正道。
 
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